創(chuàng)新三江源生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制

　　打造高原人與自然和諧共生新方案

　　張林波  寶明濤

　　三江源國家公園管理局供圖

　　編者按

　　三江源生態(tài)戰(zhàn)略地位極其重要，是全球氣候變化的敏感區(qū)和重要生態(tài)屏障，與長江、黃河兩個國家重大戰(zhàn)略都直接緊密相關(guān)，是維系長江、黃河流域生態(tài)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障。草地是三江源的主要生態(tài)系統(tǒng)類型，兼具經(jīng)濟資源和生態(tài)資源兩重屬性，由于當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制缺失，生態(tài)產(chǎn)品并沒有成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民主要的收入來源，是導(dǎo)致三江源區(qū)“人-草-畜”關(guān)系失衡的主要原因。本文在中國工程院“生態(tài)文明建設(shè)若干戰(zhàn)略問題研究”項目的長期研究基礎(chǔ)上，征詢眾多院士專家意見，形成本文觀點。‍

　　01

　　踐行生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是國家

　　賦予三江源的光榮使命

　　提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品是國家對三江源的定位和要求。三江源是長江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地，是高原生物多樣性最集中的地區(qū)，是亞洲、北半球乃至全球氣候變化的敏感區(qū)和重要屏障，是我國乃至全球重要生態(tài)產(chǎn)品的關(guān)鍵供給區(qū)。作為《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的國家水源涵養(yǎng)重點生態(tài)功能區(qū)，保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品是三江源區(qū)的首要任務(wù)。三江源區(qū)是國家確定的首個國家公園試點，肩負著推進三江源國有自然資源資產(chǎn)管理體制試點，探索生態(tài)價值實現(xiàn)機制的重要使命。

　　黨和國家高度重視三江源的生態(tài)保護工作。國家對三江源生態(tài)保護力度不斷加大，先后實施了兩期三江源生態(tài)保護和建設(shè)工程，開展了退牧還草、禁牧封育、草畜平衡管理、黑土灘治理以及草原有害生物防控等一系列生態(tài)退化治理與生態(tài)保護措施。三江源等生態(tài)功能重要的地區(qū)不宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，主要是保護生態(tài)，涵養(yǎng)水源，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品。十四五規(guī)劃綱要明確提出要在三江源國家公園開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點工作，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)成為保障三江源生態(tài)系統(tǒng)安全和提升經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措。

　　02

　　三江源區(qū)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品

　　供給能力尚不充分

　　三江源生態(tài)保護與建設(shè)仍然任重道遠。隨著三江源生態(tài)保護力度的不斷加大，三江源生態(tài)保護與恢復(fù)取得明顯成效，生態(tài)環(huán)境狀況呈現(xiàn)出穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的趨勢，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力明顯提升。但是，高寒生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱，生態(tài)退化恢復(fù)具有長期性、艱巨性的特點。三江源優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力亟待提升，草地退化仍然量大面廣。截止2018年底，在全區(qū)草地退化態(tài)勢總體得到有效遏制的同時，仍有大量退化草地未能有效恢復(fù)，草地退化總面積占區(qū)域總面積的四成。2005-2017年三江源區(qū)人口增加約27.71萬人，人口年均增速高達2.2%，遠高于全國平均增長率，并且現(xiàn)狀人口規(guī)模已遠遠超出了三江源區(qū)的合理人口數(shù)量。局部地區(qū)畜牧超載現(xiàn)象依舊嚴重，三江源區(qū)人-草-畜矛盾沒有得到根本性解決。與上個世紀七十年代相比，三江源黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)能力仍有較大提升空間。

　　生態(tài)保護補償還難以充分調(diào)動農(nóng)牧民積極性。草地是三江源區(qū)的主要生態(tài)系統(tǒng)類型，兼具經(jīng)濟資源和生態(tài)資源兩重屬性，既可以生產(chǎn)畜牧產(chǎn)品，也提供生態(tài)產(chǎn)品。現(xiàn)有補償模式不能解決三江源農(nóng)戶生計問題，農(nóng)牧民收入遠遠低于全國平均水平，其中生態(tài)產(chǎn)品為牧民貢獻的轉(zhuǎn)移性收入僅占牧民總收入的兩成。由于當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價值還未充分實現(xiàn)，沒有成為農(nóng)牧民主要的經(jīng)濟來源和收入，導(dǎo)致農(nóng)牧民在實際的生產(chǎn)生活過程中，只看重草地的經(jīng)濟資源屬性和畜牧產(chǎn)品的經(jīng)濟生產(chǎn)功能，而忽視了草地的生態(tài)資源屬性和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)功能，只能簡單通過單純增加牲畜的數(shù)量來提高生活水平。只有建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，使生態(tài)產(chǎn)品也能成為農(nóng)牧民收入的重要來源，才可以充分調(diào)動農(nóng)牧民生態(tài)保護提升生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性。

　　生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑機制創(chuàng)新亟待加強。一是三江源區(qū)已實施的生態(tài)補償屬于政府主導(dǎo)型的生態(tài)補償，而且是以中央政府作為主體的縱向生態(tài)補償，生態(tài)補償方式單一。這種補貼式、被動式、義務(wù)式的補償模式難以充分調(diào)動起牧民主動開展生態(tài)保護的積極性。二是生態(tài)產(chǎn)品的供給區(qū)和受益區(qū)存在空間差異，其價值實現(xiàn)需要生態(tài)產(chǎn)品受益地區(qū)共擔(dān)生態(tài)保護成本、共謀經(jīng)濟社會發(fā)展。由于缺乏有效的區(qū)域協(xié)同合作機制，生態(tài)產(chǎn)品市場需求關(guān)系難以建立，沒有真正建立起跨區(qū)域、跨流域的市場化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。三是水源地對河流的水量貢獻率大，然而因初始水權(quán)分配依據(jù)用水量，造成水源地的初始水權(quán)較小，導(dǎo)致水權(quán)交易時并不能體現(xiàn)出生態(tài)產(chǎn)品的價值，也不能調(diào)動起上游地區(qū)保護生態(tài)的積極性。

　　03

　　深入推進三江源生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)

　　的幾點建議

　　牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的定位，以保障公共性生態(tài)產(chǎn)品為核心，以開發(fā)經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品為突破，改革創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的體制機制，將生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)培育成為三江源區(qū)人與自然和諧共生的發(fā)力點，形成一批可復(fù)制、可推廣、可應(yīng)用的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)創(chuàng)新實踐模式，將三江源區(qū)建設(shè)成為我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的國家示范樣板，為黃河流域以及長江流域和其它國家生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗借鑒。

　　(一)建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點推進的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

　　生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)需要加強頂層設(shè)計、高位謀劃布局以破解相關(guān)體制機制障礙。一是建立三江源區(qū)國家生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)綜合試驗區(qū)，出臺《三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)國家試驗區(qū)實施方案》，對三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提出總體要求、目標(biāo)和重點任務(wù)。二是成立由國家相關(guān)部門牽頭、青海省及黃河流域上下游地區(qū)參與的三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品保障與價值實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強流域上下游統(tǒng)籌。三是選擇工作基礎(chǔ)好、條件較為成熟的縣市開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點示范，各級黨委政府一把手牽頭負責(zé)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的頂層設(shè)計和推進實施。

　　(二)鞏固提高三江源區(qū)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給能力

　　一是國家繼續(xù)加大生態(tài)保護投入力度。在原有生態(tài)保護資金投入基礎(chǔ)上，國家繼續(xù)加大中央財政投入，行使公共性生態(tài)產(chǎn)品投資人的角色;依托“山水林田湖草”工程，加大對自然保護區(qū)、重要濕地、重要飲用水源地保護區(qū)、自然遺產(chǎn)地等各類保護地的投資，增強生態(tài)產(chǎn)品供給保障能力。二是建立完善三江源區(qū)生態(tài)產(chǎn)品技術(shù)監(jiān)測體系。依托三江源區(qū)已有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)，進一步補充完善，建立以能夠反映區(qū)域水質(zhì)水量、草地質(zhì)量等生態(tài)資源和生態(tài)產(chǎn)品狀況的技術(shù)監(jiān)測體系。三是大力普及義務(wù)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)。加大落實三江源區(qū)義務(wù)教育，提高專業(yè)化和職業(yè)教育水平，提高三江源牧民的從業(yè)技能，促進牧業(yè)人口轉(zhuǎn)移、促進三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護。

　　(三)建立政府購買公共生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)補償市場機制

　　一是建立政府購買牧民生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)補償新模式。在原有草原獎補等補償?shù)幕A(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒國際反向競標(biāo)和績效支付的市場化補償經(jīng)驗，國家根據(jù)草地生態(tài)質(zhì)量按質(zhì)論價給予牧民生態(tài)補償，使牧民收入與草場生態(tài)質(zhì)量掛鉤，自覺平衡好畜牧生產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)關(guān)系。二是完善與生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量掛鉤的水權(quán)交易機制。以三江源區(qū)出境斷面水量、水質(zhì)制定生態(tài)產(chǎn)品價格標(biāo)準(zhǔn)，建立健全基于干凈水源量、質(zhì)的三江源區(qū)水權(quán)交易機制。三是探索建立長江流域生態(tài)資源總量配額跨省交易制度。研究制定長江流域森林、草地、濕地等生態(tài)要素的總量配額，構(gòu)建基于數(shù)量、質(zhì)量、生物量等各種要素之間的換算方法、交易價格體系，搭建流域生態(tài)資源總量配額跨省交易平臺，實現(xiàn)流域生態(tài)資源有效配置。

　　(四)以異地開發(fā)模式促進三江源區(qū)實現(xiàn)主體功能定位

　　我國已有實踐表明，通過共建產(chǎn)業(yè)園實現(xiàn)異地協(xié)同開發(fā)，在解決公共性生態(tài)產(chǎn)品市場失靈難題的同時，有效地控制重點生態(tài)功能區(qū)人口規(guī)模和工業(yè)化發(fā)展開發(fā)強度，是一種實現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)主體功能定位的重要手段。以黃河中下游經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)較好省市作為對口幫扶地區(qū)提供資金和技術(shù)支持，以青海省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)較好的西寧、海東、格爾木、德令哈等地區(qū)作為異地開發(fā)的承載區(qū)，建立1個三江源州縣對應(yīng)1個承載區(qū)和1個對口幫扶地區(qū)的“1+1+1”異地開發(fā)機制，三方共建異地開發(fā)工業(yè)園，按比例分享GDP、稅收，引導(dǎo)三江源區(qū)人口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減小三江源區(qū)人類干擾強度。

　　(五)探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑促進農(nóng)牧民增收致富

　　一是積極推進農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)。充分發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)合作社在解放勞動力、緩解草畜矛盾和實現(xiàn)生態(tài)資源資本化等方面的作用，鼓勵農(nóng)牧民將草場、牲畜等生產(chǎn)資料，以入股、租賃、抵押、合作等方式流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)生態(tài)資源向生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，使合作社成為促進三江源區(qū)經(jīng)營生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的有力推手。二是鞏固強化生態(tài)管護員公益崗位長效機制。進一步明確管護員崗位數(shù)量、崗位期限和續(xù)聘要求，建立長效穩(wěn)定的公益崗位資金保障，使公益崗位成為牧民長期、穩(wěn)定、固定的就業(yè)途徑，充分調(diào)動牧民群眾保護生態(tài)的積極性。三是充分發(fā)揮三江源國家公園“國家所有、全民共享”的核心定位。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，開展國家公園特許經(jīng)營活動，發(fā)展以科研、科普、環(huán)境教育及探險為導(dǎo)向的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，通過生態(tài)三產(chǎn)替代牧業(yè)一產(chǎn)，減輕草地的畜牧業(yè)承載壓力。