國 務 院 辦 公 廳 關(guān) 于 進 一 步 推 進 排 污 權(quán)

  有償使用和交易試點工作的指導意見

  國辦發(fā)〔2014〕38號

  各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：

  排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量。2007年以來，國務院有關(guān)部門組織天津、河北、內(nèi)蒙古等11個省(區(qū)、市)開展排污權(quán)有償使用和交易試點，取得了一定進展。為進一步推進試點工作，促進主要污染物排放總量持續(xù)有效減少，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下指導意見：

  一、總體要求

  (一)高度重視排污權(quán)有償使用和交易試點工作。建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項重大的、基礎(chǔ)性的機制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，將對更好地發(fā)揮污染物總量控制制度作用，在全社會樹立環(huán)境資源有價的理念，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響。各地區(qū)、各有關(guān)部門要充分認識做好試點工作的重要意義，妥善處理好政府與市場、制度改革創(chuàng)新與保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、新企業(yè)與老企業(yè)、試點地區(qū)與非試點地區(qū)的關(guān)系，把握好試點政策出臺的時機、力度和節(jié)奏，因地制宜、循序漸進推進試點工作。

  (二)工作目標。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，按照黨中央、國務院的決策部署，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極探索建立環(huán)境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制，促進排污單位樹立環(huán)境意識，主動減少污染物排放，加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實改善環(huán)境質(zhì)量。到2017年，試點地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。

  二、建立排污權(quán)有償使用制度

  (三)嚴格落實污染物總量控制制度。實施污染物排放總量控制是開展試點的前提。試點地區(qū)要嚴格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標分解到基層，不得突破總量控制上限。試點的污染物應為國家作為約束性指標進行總量控制的污染物，試點地區(qū)也可選擇對本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有突出影響的其他污染物開展試點。

  (四)合理核定排污權(quán)。核定排污權(quán)是試點工作的基礎(chǔ)。試點地區(qū)應于2015年底前全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)的初次核定，以后原則上每5年核定一次?，F(xiàn)有排污單位的排污權(quán)，應根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)標準、污染物總量控制要求、產(chǎn)業(yè)布局和污染物排放現(xiàn)狀等核定。新建、改建、擴建項目的排污權(quán)，應根據(jù)其環(huán)境影響評價結(jié)果核定。排污權(quán)以排污許可證形式予以確認。試點地區(qū)不得超過國家確定的污染物排放總量核定排污權(quán)，不得為不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的排污單位核定排污權(quán)。排污權(quán)由地方環(huán)境保護部門按污染源管理權(quán)限核定。

  (五)實行排污權(quán)有償取得。試點地區(qū)實行排污權(quán)有償使用制度，排污單位在繳納使用費后獲得排污權(quán)，或通過交易獲得排污權(quán)。排污單位在規(guī)定期限內(nèi)對排污權(quán)擁有使用、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利。對現(xiàn)有排污單位，要考慮其承受能力、當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，逐步實行排污權(quán)有償取得。新建項目排污權(quán)和改建、擴建項目新增排污權(quán)，原則上要以有償方式取得。有償取得排污權(quán)的單位，不免除其依法繳納排污費等相關(guān)稅費的義務。

      (六)規(guī)范排污權(quán)出讓方式。試點地區(qū)可以采取定額出讓、公開拍賣方式出讓排污權(quán)?，F(xiàn)有排污單位取得排污權(quán)，原則上采取定額出讓方式，出讓標準由試點地區(qū)價格、財政、環(huán)境保護部門根據(jù)當?shù)匚廴局卫沓杀?、環(huán)境資源稀缺程度、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素確定。新建項目排污權(quán)和改建、擴建項目新增排污權(quán)，原則上通過公開拍賣方式取得，拍賣底價可參照定額出讓標準。

  (七)加強排污權(quán)出讓收入管理。排污權(quán)使用費由地方環(huán)境保護部門按照污染源管理權(quán)限收取，全額繳入地方國庫，納入地方財政預算管理。排污權(quán)出讓收入統(tǒng)籌用于污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。繳納排污權(quán)使用費金額較大、一次性繳納確有困難的排污單位，可分期繳納，繳納期限不得超過五年，首次繳款不得低于應繳總額的40%。試點地區(qū)財政、審計部門要加強對排污權(quán)出讓收入使用情況的監(jiān)督。

  三、加快推進排污權(quán)交易

  (八)規(guī)范交易行為。排污權(quán)交易應在自愿、公平、有利于環(huán)境質(zhì)量改善和優(yōu)化環(huán)境資源配置的原則下進行。交易價格由交易雙方自行確定。試點初期，可參照排污權(quán)定額出讓標準等確定交易指導價格。試點地區(qū)要嚴格按照《國務院關(guān)于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》(國發(fā)〔2011〕38號)等有關(guān)規(guī)定，規(guī)范排污權(quán)交易市場。

  (九)控制交易范圍。排污權(quán)交易原則上在各試點省份內(nèi)進行。涉及水污染物的排污權(quán)交易僅限于在同一流域內(nèi)進行?；痣娖髽I(yè)(包括其他行業(yè)自備電廠，不含熱電聯(lián)產(chǎn)機組供熱部分)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易。環(huán)境質(zhì)量未達到要求的地區(qū)不得進行增加本地區(qū)污染物總量的排污權(quán)交易。工業(yè)污染源不得與農(nóng)業(yè)污染源進行排污權(quán)交易。

  (十)激活交易市場。國務院有關(guān)部門要研究制定鼓勵排污權(quán)交易的財稅等扶持政策。試點地區(qū)要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級等減少污染物排放，形成“富余排污權(quán)”參加市場交易；建立排污權(quán)儲備制度，回購排污單位“富余排污權(quán)”，適時投放市場，重點支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技示范等項目建設(shè)。積極探索排污權(quán)抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權(quán)交易。

  (十一)加強交易管理。排污權(quán)交易按照污染源管理權(quán)限由相應的地方環(huán)境保護部門負責?？缡〖壭姓^(qū)域的排污權(quán)交易試點，由環(huán)境保護部、財政部和發(fā)展改革委負責組織。排污權(quán)交易完成后，交易雙方應在規(guī)定時限內(nèi)向地方環(huán)境保護部門報告，并申請變更其排污許可證。

四、強化試點組織領(lǐng)導和服務保障

  (十二)加強組織領(lǐng)導。試點地區(qū)地方人民政府要加強對試點工作的組織領(lǐng)導，制定具體可行的工作方案和配套政策規(guī)定，建立協(xié)調(diào)機制，加強能力建設(shè)，主動接受社會監(jiān)督，積極穩(wěn)妥推進試點工作。財政部、環(huán)境保護部、發(fā)展改革委負責對地方人民政府的試點申請進行確認，并加強對試點工作的指導、協(xié)調(diào)，對排污權(quán)交易平臺建設(shè)等給予適當支持，按照各自職能分別研究制定排污權(quán)核定、使用費收取使用和交易價格等管理規(guī)定。

      (十三)提高服務質(zhì)量。試點地區(qū)要及時公開排污權(quán)核定、排污權(quán)使用費收取使用、排污權(quán)拍賣及回購等情況以及當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量狀況、污染物總量控制要求等信息，確保試點工作公開透明。要優(yōu)化工作流程，認真做好排污單位“富余排污權(quán)”核定、排污許可證發(fā)放變更等工作；加強部門協(xié)作配合，積極研究制定幫扶政策，為排污單位參與排污權(quán)交易提供便利。

  (十四)嚴格監(jiān)督管理。排污單位應當準確計量污染物排放量，主動向當?shù)丨h(huán)境保護部門報告。重點排污單位應安裝污染源自動監(jiān)測裝置，與當?shù)丨h(huán)境保護部門聯(lián)網(wǎng)，并確保裝置穩(wěn)定運行、數(shù)據(jù)真實有效。試點地區(qū)要強化對排污單位的監(jiān)督性監(jiān)測，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，對于超排污權(quán)排放或在交易中弄虛作假的排污單位，要依法嚴肅處理，并予以曝光。

  試點省份每年要向國務院報告試點工作進展情況，其他地方可參照本意見開展試點工作。財政部、環(huán)境保護部、發(fā)展改革委要跟蹤總結(jié)試點地區(qū)的經(jīng)驗做法，加強政策研究，為全面推行排污權(quán)有償使用和交易制度奠定基礎(chǔ)。

國務院辦公廳

2014年8月6日

(此件公開發(fā)布)